据初步统计，全国有7000多件“红头文件”涉及行政收费，依据之乱为乱收费开了方便之门；行政收费立法呼吁近十年，至今仍处调研阶段……

 邱炯　绘

近日，记者了解到这样一组数字：全国有7000多件“红头文件”被作为行政收费的依据，而严格意义上的法律，不过30余件。

这令人不由想到国家发改委有关部门公布的一组数字:2005年全国行政事业性收费总额达4000多亿元，加上各种基金征收总额2000多亿元，人头均摊约为500元。

“收费之多、之乱，与收费依据之多、之乱有着必然的联系”，一些人大代表、政府官员、法学专家分别在不同场合，以不同形式多年呼吁制定行政收费法，可至今仍不见“踪影”。人们不禁在问：行政收费法，为何出台这么慢？

收费之诉

今年9月，国家工商行政管理总局有关负责人透露：国家发改委、财政部等多个部门正在研究个体工商管理费的处理问题。有专家解读说，收取了20多年的个体工商管理费有可能被终止。

收取个体工商管理费是否合理，近年来屡受质疑。引发各方关注的是一起诉讼。

年近60岁的程元福是江西省鹰潭市人，开了一家眼镜店。2005年5月，他学习有关文件后，感觉工商管理费收取不合法，便从当年7月开始，不再按月交纳个体工商管理费。在拒缴个体工商管理费9个月后，程元福收到鹰潭市月湖区工商分局处罚决定，要求补交拖欠的1350元工商管理费，并另处罚款1300元。2006年7月，程元福以工商分局收取管理费的行为不合法为由，一纸诉状将当地工商分局告到法院。

案子最终以程元福败诉结案，败诉的依据是1987年国务院颁布的《城乡个体工商户管理暂行条例》，个体工商户应当按照规定缴纳登记费和管理费。

案子虽然败了，但对个体工商管理费合理性的讨论并未停止，各种质疑此起彼伏。在舆论的“轰炸”下，个体工商管理费最终出现了松动的迹象：

2007年年初，北京、天津取消收取个体工商管理费，上海、浙江、四川、重庆等地方政府也纷纷表示将取消个体工商管理费。

今年9月18日，国家工商行政管理总局有关负责人公开表态：个体工商管理费问题，会有一个“令人满意的结果”。

依据之乱

越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象，老百姓反映强烈，并不时有人提出诉讼，但无一例外以败诉告终。专家表示，行政收费的混乱，源于依据之乱。

有关部门的一项初步统计显示，截至2007年7月，全国涉及行政收费法律文件总共约7600件。而严格意义上的法律只有30多件，行政法规规章有400件左右。余下的7100多件，都是被俗称为“红头文件”的部门和地方规范性文件。

分析这些行政收费依据，问题较为突出：收费设定权限不明确，项目不合理，程序不规范。有些法律只原则规定某类收费，但具体的收费办法授权行政机关规定。有的行政法规和地方性法规规定了行政收费，但具体收费项目和标准不一。

中国政法大学教授刘莘认为，法律规定的混乱，无疑给了“收费冲动”以“空子”，收费多、收费乱在所难免。同时她表示，“红头文件”设定的收费规定，层级低、数量大、内容杂、随意性大，是行政收费改革需要清理的重点。

记者还了解到，1993年10月，财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》列明：“在法律、法规之外，任何地方、部门和个人均无权擅自设置收费、罚没项目。”这是不是意味着众多的“红头文件”收费依据不合理呢？

刘莘表示，“红头文件”作为收费依据是否合理，很难一概而论。财政部的规定是方向，是正确的，但如果财政体制自身问题如财政拨款不到位，基层执法缺乏经费等不解决，就无法达到治本的效果。再则，《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》是一个部门规章，层级并不高，权威性还不够。

她说，要解决行政收费依据存在的问题，必须有一部法律进行统一规范。

规范行政收费，迫切需要立法，已成社会共识：

2005年两会期间，有代表提交议案，建议制定行政收费法，还草拟了范本。

2007年5月，国家发改委相关负责人表示，“收费项目的设定，应当以法律为依据，而不是以行政审批方式设立。”

立法之难

2006年，新华社一则消息显示：当年1月全国人大已将行政收费法列入立法规划。

时至今日，关于行政收费法的立法进展，还无新的消息。

一项群众期盼、专家学者呼吁，已列入立法规划的法律，为什么步履蹒跚？

专家分析，行政收费涉及群众利益，又存在着明显的问题，必须尽快规范，这已形成共识。但行政收费是个牵一发而动全身的事情，与政府机构改革、行政审批改革、财税制度改革等息息相关。如果草率出台一部法律，质量不高，留下隐患，执行起来困难重重，其法律效果就会打折扣，与初衷相悖。

其实，早在1999年，全国人大就曾起草过行政收费法，但因种种原因搁浅了。据悉，其中最大的原因是涉及部门太多，需要解决的问题太复杂，遇到的阻力太大。毕竟谁也不愿意放弃自己的收费权。

“尽管问题多、阻力大，但行政收费法的出台是可预期的。”北京大学法学院教授姜明安乐观地表示：如同行政许可法的出台，在建设法治政府、法治国家的大趋势下，各种托词、阻力、障碍最终都会消失。

据了解，目前对行政收费的情况还没有完整详细的数据和分析，有关部门正在抓紧进行详细准确的立法调研，研究的内容包括行政收费的概念、设定权限、收费项目和收费程序等。

“虽然目前还没有行政收费法出台的时间表，但有理由相信，伴随着我国行政改革、行政法治化步伐的加快，行政收费法的出台步伐会越来越快。”姜明安教授如是说。