中国经济周刊12月3日报道   虽然争论旷日持久的新医改方案仍未出台，但其配套政策已经相继出笼。

10月1日，国家药监局新修订的《药品注册管理办法》和《药品说明书和标签管理规定》正式实施。11月，国家发改委制定并公布全国第一批18种“定点处方药”的最高零售价，要求10家定点生产厂家必须在这批药品的外包装上注明“定点生产，城市社区、农村基本用药，全国统一最高零售价”的字样。

药品“定点生产”政策的主要内容是：药品销售实行零差价或低差价，基本药品(300―400种药)和一般普通药品采取定点生产，统一招标，统一配送，但维持专利药、创新药的市场化。

结合今年7月国务院发布的《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》和卫生部发布的《卫生部关于进一步加强医疗器械集中采购管理的通知》，一位业内人士向《中国经济周刊》表示：“政府在对于药品、医疗器械方面的计划控制正在加强，原本由公立医院掌握的权力正在收回到政府，而作为相应政策措施，政府必定会对公立医院进行财政补助，维持其正常的运作。”

“定点生产”引发争议

“我们完全不能同意和发改委的这个定点生产方案，全国几千家医药企业就选了10家做定点生产，医药界可以说一片沸腾。”在发改委公布定点方案之后，一家国内知名医药企业人士这样向《中国经济周刊》表示。

据记者调查了解，一些国内医药生产企业对此方案的反弹，其原因并不是对普通药品20%的药品降幅感到不满，而是对发改委对医药企业“钦点”感到不满。

10家定点生产企业包括：北京双鹤药业股份有限公司、华北制药集团股份有限公司、华北制药制剂有限公司、常州制药厂有限公司、西南药业股份有限公司、成都第一制药有限公司、青海制药厂有限公司、天津达仁堂制药厂、大连美罗中药厂有限公司、山东方健制药有限公司等。

为什么选择这10家企业？选择的依据是什么？日后是否会有变动？当《中国经济周刊》11月20日向发改委有关人士寻求以上问题答复时，对方均未作出表态。

一位广东医药生产企业负责人向《中国经济周刊》表示：“决策过程太不透明了。统购统销在医药界目前仍受到很大抵触。例如华南地区用药量一直都很大，而10家制药企业中却没有广东的制药企业。”

“收支两条线”面对阻力

“计划控制”并非只局限在医保、药品领域。

据一位知情人士透露，继城镇医保试点、药品“定点生产”之后，接下来有关部门将进一步对医疗器械的采购进行“划定”，而卫生部建议有关医疗器械采购的问题可能由其下属事业单位国家交流中心负责。“未来涉及医疗器械方面的医改将遵循这样的思路，即所有非营利性医疗机构临床使用的医疗器械，全部由政府卫生行政部门统一评估、集中采购。并且医疗器械集中采购将按属地化管理原则，500万元以上医疗器械由中央统一采购，200-500万元由各省、市、自治区采购，200万元以下由各地级市采购。”

另外，医院财务制度似乎也将调整。

新医改方案“政府主导”派观点认为，医院财务制度应该采取“收支两条线”管理，即公立医疗机构继续收费，但必须全额上缴卫生行政部门(收)，卫生行政部门负责资金分配(支)，最后由卫生行政部门对这些公立医疗机构实施“绩效管理”。

11月初，卫生部部长陈竺在接受媒体采访时表示：“医药收支两条线，取消加成费(指医院在药品原价基础上的加价)、公共财政资金补贴，这个是在机制体制上一个重大的突破。”

既然是“突破”，必定要面对阻力。

“从我们的角度来说，并不愿意回到收支两条线的计划经济时代，那样没有积极性。另外，在这种状态下，公立医院对营利性医院并不构成竞争力，营利性医院把人才一挖，医院就垮台了。”华西医院院长石应康日前接受媒体采访时表示。

第七套医改方案起草人、国务院城镇居民医疗保险试点工作评估专家顾昕也向《中国经济周刊》表示：“采用收支两条线固然可能会让医疗机构在收费过程中的猫腻减少，但这个措施难道会让医疗机构好好提供医疗服务吗？如果对医疗机构采取‘绩效管理’，这与计划时代在国有企业评劳模评先进又有什么区别呢？”

政事如何分开仍不明朗

业内人士认为，目前政府已出台的各种措施力图挤压医疗服务机构的“不合理”收费，最终希望解决“看病贵”的问题。其中，通过“定点生产”缩减基本药品在流通环节的虚高费用；通过“分级采购”缩减医疗器械在流通环节的虚高费用；通过“收支两条线”杜绝因为“以药养医”而产生的滥用药、用贵药的情况。

目前在新医疗改革方案中，另一还未清晰的是如何落实胡锦涛总书记十七大报告中的“政事分开，管办分离”。

“长期以来，公立医院被视为卫生部门的嫡子，而民营医院则被认为是庶出的。要让政府部门与公立医院‘政事分开，管办分离’这的确是非常难的，这也是目前医改方案最有悬念的地方。”一位医药业内人士向《中国经济周刊》表示：“应该让医疗机构和卫生主管部门脱钩，要爸爸管儿子永远管不好，医疗机构应当成为真正的法人。”

目前，公立医疗机构主要由卫生部负责管理，药品价格主要由发改委负责管理，药品的认定审批核准主要由药监局管理。而在全面医保这个问题上，城镇医保有劳动和社会保障部门管理，新农村合作医疗的医保则是由卫生部门管理。

在医改这一大型工程中，“权”与“责”被分散在四个部门当中，如何协调成为首要问题。

医改方案或考虑新设管理机构

今年10月中旬，记者在全国新型农村合作医疗先进试点区广东省惠州市惠东县采访中了解到，由于各部门协调存在问题让医疗保险资金存在隐患。

惠东县卫生局局长钟铁锋向《中国经济周刊》表示：“如果农村合作医疗资金都放到劳动和社会保障一起管理可能更好些，城镇居民、职工都是划到社保来管理，为什么农民的合作医疗保障资金要单独放在卫生部们管理，这不仅增加了管理成本，还增加资金管理风险。”

“我们现在只有卫生局农村合作医疗办公室四个人管理全县44万的参合农民。如今农村合作医疗已经成为一个常规工作，而其中存在的问题是我们卫生局既要管医疗服务，还要负责收钱，还要负责花钱，这个制度在刚开始会很规范，很小心，但是随着资金的越来越大，谁能保证一直没有问题？自己查自己，自己管自己，这样的管理制度，听上去就不合理。”钟铁锋坦言。

今年“两会”期间，中国科学院、中国工程院的9位院士政协委员曾联合建议政府设置国家人口与健康委员会，统筹管理国家的人口与医药卫生事业，并及早颁布实施《中华人民共和国人民保健法》。

浙江大学医学院院长、中国工程院院士巴德年委员代表“联合建议”领衔发言指出，目前政府部门中管人口的不管健康，管医的不管药，管西医的不管中医，管城市医保的不管农村，真可谓政出多门。这样不仅效率低下，还容易酿成推逶扯皮、失误和腐败。

据消息人士向《中国经济周刊》透露，在新医改方案的探讨中已经涉及了为协调医改新设机构的问题，并已经呈现出两种思路：一是在各涉及医改的部门上设立一个健康委员会，由国务院直接领导，协调各部委的职能，统一谋划医疗、医药、医保的问题；二是在卫生部或发改委下设几个司局级单位，把医改方案的各项工作统一到一个部委下面。